黑名单范围是民航旅客黑名单制度的核心问题。无论是《东京公约》《保安手册》等国际立法，还是美、加等域外国家立法，抑或是国外航空公司内部规范，都没有直接明确规定民航旅客黑名单制度，而是从“拒绝运输”（拒载）的角度对“潜在威胁的人”的强制措施作了相关规定。我国《刑法》《治安处罚法》《民用航空安全保卫条例》以及《飞行安全保卫规则》都从维护公共安全角度对旅客不轨行为进行了规制，但法律效力层次和内容侧重点不同。《民航旅客不文明行为记录管理办法》和“385号文”是我国目前关于民航旅客黑名单最直接的法律规范，但二者在适用范围方面并不完全一致。应当从法治建设高度创新民航旅客黑名单制度，统一规范民航旅客黑名单适用范围和适用条件。不文明行为不宜作为民航旅客黑名单范围的标准，应以危害民航安全作为民航旅客黑名单范围的标准，并以类型化方式对民航旅客黑名单的适用范围作出明确规定。